从发行进度看，专项债后程发力已成定局。

7月7日，财政部政府债务研究和评估中心发布2021年6月地方政府债券发行情况。6月各地组织发行地方政府债券7949亿元，包括新增地方政府债券5336亿元，再融资债券2613亿元。今年1-6月，各地已组织发行新增地方政府债券14800亿元，包括一般债券4657亿元，专项债券10143亿元。

上半年，新增地方债尤其是专线债发行进度远低于近两年同期水平，2.6万亿的新增专项债待发限额意味着下半年专项债还有较大发力空间。专家认为，下半年专项债发行或明显提速以托底经济。在专项债发行与使用存在一定时滞的情况下，三季度新增专项债或迎来发行高峰。

新增专项债发行进度不及30%

数据显示，6月各地组织发行地方债券7949亿元，其中，新增地方政府债券5336亿元（一般债券1032亿元，专项债券4304亿元）；再融资债券2613亿元（一般债券1312亿元，专项债券1301亿元）。

经国务院批准，财政部已下达2021年新增地方政府债务限额42676亿元。其中，一般债务限额8000亿元，专项债务限额34676亿元。1-6月，各地已组织发行新增地方债券14800亿元，包括一般债券4657亿元，专项债券10143亿元。1-6月各地已组织发行再融资债券18611亿元。

今年经全国人大批准的预算安排新增地方政府债务限额为44700亿元，包括一般债务限额8200亿元和专项债务限额36500亿元。其中，新增专项债券限额较上年减少1000亿元。财政部在2021年中央和地方预算草案报告中说明，主要是已发行的专项债券规模较大，政策效应在今年仍会持续释放，适当减少新增专项债券规模也有利于防范地方政府法定债务风险。

全年安排的债务限额减少却并未使得上半年新增地方债券的发行进度加快。证券时报记者根据全年预算安排的限额计算，今年1-6月新增地方债发行进度为33.11%。而1-6月新增专项债的发行进度仅为27.79%，显著低于2019年和2020年同期的64.5%和59.5%。

在发行节奏上，今年也不同于去年为了“早发行早见效”而提前下达限额并在首月“开闸”的节奏，财政部并未提前下达限额，新增地方债直到3月末才“开闸”，直到二季度才保持较大发行规模，却也低于机构在年初时的普遍预期。

对于今年新增专项债发行进度较慢的原因，机构普遍认为，主要是开年经济整体向好恢复、去年财政资金冗余以及今年防范债务风险力度加大等多因素影响下，地方政府稳增长压力较小，发行专项债意愿较低。

项目资金向民生类项目倾斜

去年的新增专项债资金主要投向于棚改、老旧小区改造，以及供水、能源等市政和产业园区基础设施等领域。而今年政府工作报告则明确提出，政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜。

根据财政部要求，今年的新增专项债重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大领域。保障性安居工程中包括棚改、租赁住房建设的土储支出等。

时至半年，根据证券时报·券商中国记者统计，上半年新增一般债资金主要投向医疗卫生；教育等社会事业；交通基础设施；市政建设以及乡村振兴与农林水利，资金规模分别达到1094.43亿、953.13亿、941.11亿和802.4亿。

据券商中国记者统计，上半年新增专项债资金主要投向市政和产业园区基础设施建设；交通基础设施；棚改、老旧小区改造等保障性安居工程以及医疗卫生、教育等社会事业，资金规模分别达到3109.07亿、1888.49亿、1788.03亿和1638.97亿。

除往年都有较高规模的市政、园区、交通设施等项目外，上半年新增地方债资金投向与去年相比的一大变化就是，医疗卫生、教育等社会事业项目比重明显增加。1-5月的全国一般公共预算支出里，教育、社会保障和就业、卫生健康支出力度也显著加大，分别同比增长12.1%、6.6%和4.7%。可以再次看出，上半年的财政政策重心就在于“重民生”。

三季度或迎发债高峰

根据今年预算安排的限额计算，当前新增地方债还有29900亿元额度待发，其中新增地方债还有26357亿额度待发。从上半年较低的发行进度来看，下半年新增地方债还将持续发力。

不过，由于财政部在近段时间多次发声要平稳专项债发行节奏，普遍观点认为，新增地方债或不再受限于往年10月底需要将新增专项债基本发行完毕的要求。

财政部党组书记、部长刘昆在5月6日曾发表署名文章《建立健全有利于高质量发展的现代财税体制》。其中提到，加强地方政府债务管理。根据经济社会发展和财政支出需要，合理把握债券发行节奏，推动各地做好项目储备，优先选择成熟度高的项目予以支持。

展望下半年地方债发行节奏，财信证券首席经济学家伍超明对证券时报·券商中国记者表示，预计三季度将迎来发行高峰，四季度发行比重较往年有所提升。具体有两方面原因：

一是预计在出口和房地产等前期经济修复主力边际走弱的背景下，未来稳增长压力有所增加，下半年专项债发行或明显提速以托底经济。在专项债发行与使用存在一定时滞的情况下，三季度新增专项债或迎来发行高峰。

二是2020年底以来，财政部多次提及“合理选择发行时间窗口，适度均衡发债节奏”，意味着专项债集中于数月发行的模式或很难再现，会有部分专项债额度留待四季度发行，以避免地方债单月供给过多造成债市大幅波动。

广发证券刘郁团队也指出，展望三季度，18个省、3个计划单列市已经披露第三季度地方债发行计划，合计规模19776亿元，包括新增地方专项债12463亿元+新增地方一般债1532亿元+再融资债5781亿元。7月、8月、9月发行比例分别为31%、45%、24%。