经济观察报 记者 宋笛3月29日，国务院转发了由国家发改委、交通运输部等四部门发布的《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》开篇即提出“在铁路规划建设工作中，一些地方存在片面追求高标准、重高速轻普速、重投入轻产出等情况，铁路企业也面临经营压力较大、债务负担较重等问题”；展望至2035年，《意见》则提出“到2035年，使铁路网络布局结构更加优化完善，铁路债务规模和负债水平处于合理区间”。

上述《意见》发布后，国家发改委分别在3月30日、3月31日、4月1日接连发布了三篇专家解读。在《严控风险，把牢新时期铁路规划建设的定盘星》一文中，国家发展改革委综合运输研究所王杨堃提出“铁路发展对国防建设和安全应急具有重要作用，但其积累的较大规模债务也对国家经济安全构成一定的风险”。王杨堃认为，《意见》中的方向事实上也是“铁路经历大规模网络化建设后，发展目标由追求规模速度向追求质量效益转变的客观要求。”

中国铁路经历了一个超过10年的高峰投资周期，其中自2014年后几乎每年投资都稳定在8000亿左右，这一情况可能会在“十四五”时期出现变化。

同济大学铁道与城市轨道交通研究院教授孙章表示，2008年前后中国开始将高铁做为优质资产，成为投资的抓手，用适度超前的思路进行建设，铁路特别是中西部地区的铁路建设极大的缓解了中国经济发展不平衡的问题，淡化了“黑河-腾冲”地理线的制约；而现在已经适度超前，四纵四横框架基本形成，但国家在公共卫生、教育、医疗等等方面还有很多新的支出需求，铁路投资需要和社会各方面的需求进一步协调，适当放缓一些是非常科学合理的。

孙章进一步解释，这里说的“放缓”是指铁路投资的力度要降低一点，同时也需要兼顾中西部地区出现的多层次的铁路需求，比如客货兼运的需求，而非一定要时速300公里以上的高速铁路。

“《意见》是落实新发展理念，推动铁路高质量发展，深化铁路供给侧结构性改革的重大举措，高铁大跃进‘刹车’了”，北京交通大学教授赵坚说。

铁路投资政策换档的重要原因在于铁路系统积累的债务问题。上述文件和表述也多次提及这一问题。在一些铁路研究者看来，目前铁路投资换档为铁路的进一步改革提供了契机，此前多次讨论的“路网关系”等改革核心有机会也有条件在接下来的调整期落地。

“铁路债务、铁路投资多元化、铁路运营体制环环相扣，而铁路网运关系调整则是全面深化铁路改革实践层面的首要关键问题”，西南交通大学副教授左大杰说。

变档

政策意图在2020年下半年已经初现踪迹。

国家发改委基建司副司长郑剑曾在2020年年底一次由中国地方铁路协会举办的研讨会上提出，铁路要切实把握时代特征和形势要求，包括“转变主要依靠要素投入和规模扩张的粗放型发展方式”，并对“十四五”时期铁路发展提出了诸多要求，包括合理确定路网规模和比例；合理确定铁路新建线路功能定位，明确规划建设时速需要满足的客流密度、城市规模、路网功能等条件；需要统筹考虑建设运营成本、沿线地方政府及国铁集团财力支撑等因素。

一位地方铁路人士对经济观察报表示，2020年年初时，考虑疫情的对冲政策，本来以为铁路建设会创新高，但是进入2020年下半年，意向中的高峰期并未到来，整体进度依然维持稳定。

2020年两会政府工作报告中提出“增加铁路建设资本金1000亿”，多位铁路领域研究人士和铁路系统人士曾据此预测2020年铁路投资将会超过8000亿，达到近年的一个新高点，但2020年最终铁路固定投资完成金额为7819亿，尚不足年初交通运输部公布的8000亿投资计划。

2月24日，《国家综合立体交通网规划纲要》印发。《纲要》显示，至2035年国家综合立体交通网总规模合计70万公里左右（不含国际陆路通道境外段、空中及海上航路、邮路里程），铁路20万公里左右，其中，高速铁路7万公里（含部分城际铁路），普速铁路13万公里（含部分市域铁路）。

至2020年，中国铁路营业里程为14.64万公里，其中含高铁为3.79万公里。

3月18日交通运输部官方公众微信号发布文章《推动铁路在交通强国建设中展现新作为》，文中表示根据此前发布的《纲要》中的目标，预计未来15年，平均每个五年投产铁路里程为1.8万公里左右，低于现状水平。

左大杰对经济观察报表示，根据《纲要》目标推算，未来15年差不多3.2万公里高铁、2.2万公里普铁，每年投产3000-4000公里。根据2021年政府工作报告“不急转弯”等表述，以及对于铁路建设发展的实际需要来看，“十四五”时期铁路投资总量可能会略有减少，但是减少幅度应该不会太大。

2021年年初，交通运输部、国铁集团一反常态，均未发布明确的铁路投资计划金额目标，国铁集团只提及2021年预计投产新线约3700公里。

结构

政策的变化并不仅仅指向铁路投资的总量，更重要的是指向了铁路投资的结构。郑剑在上述会议中提出要“要坚持高速与普速并举、客运与货运兼顾、新建与改造结合，加大欠发达地区支持力度，优先贯通干线通道，补强能力紧张路段，打通多式联运‘前后一公里’。”

《意见》中也涉及较多有关新建高速铁路建设的标准和要求。《意见》提出“严格控制建设既有高铁的平行线路，既有高铁能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路”，“规划建设贯通省会及特大城市、近期双向客流密度2500万人次/年以上、中长途客流比重在70%以上的高铁主通道线路，可采用时速350公里标准”等明确的数据要求，同时提出有关单位要加强对客流密度等技术指标的论证审核，对数据造假等行为依法依规严肃问责。

按照多位业内人士的解读，按照目前中国铁路运行现状，上述数据颇为严格，门槛较高。

以高铁能力利用率为例，高铁能力利用率的计算方式是用区间线路的已开行数量除以区间的平行运行图能力（可以理解为现有技术设备条件下，理想状态开行的最多车数）。一位地方铁路人士对经济观察网表示，80%可以视为一个较高的门槛，处于这一数值上的铁路属于高位运行。

赵坚认为“双向客流密度2500万人次/年以上”是一个非常“硬”的条件，客流密度“2500万人公里/公里是个什么概念？标准动车组8节车厢，能载500人，一对车是1000人，意味着一天开60对车尚不足年均2500万人公里/公里的标准，而目前能够每天开60对车的线路占比并不多”，赵坚说。

在过去近5年时间中，高铁的建设是铁路建设的主力，更鲜明的体现了“超前”的意图。

按照“十三五”规划以及2016年发布的《铁路中长期》规划，至2020年全国铁路营业里程应该达到15万公里，其中高速铁路3万公里；2025年铁路网规模达到17.5万公里，其中高速铁路3.8万公里。

但实际上，至2020年，高速铁路已经超额完成了既定目标，运营里程为3.79万公里，但14.64万公里的全国铁路营业里程距离目标仍有一小段距离。

在孙章看来，高速铁路是优质资产，也符合中国长远的发展目标，土地利用、能源利用效率很高，服务品质也很高，同时污染相对低的绿色交通方式，是投资很好的抓手，前一阶段，高铁是“立了大功”的，以后仍需要努力，但也需要控制节奏，做一些适当的调整是非常必要的。

“我们可以适度超前，但不能过度超前”，孙章说。

在孙章看来，目前的需求层次变得更为丰富，平衡高铁、普铁有利于客运和货运的协调，同时在高铁内部也要平衡好客运和货运的需求，比如可以更大力度的推进高铁快递货运的发展。

意图

从2020年下半年开始的政策表述让一些研究者察觉到了变化，尽管其中有关铁路债务、高普铁比例等诸多问题早已经是铁路研究领域讨论多年的话题。

孙章认为，新冠疫情后经济形势的变化，需要让中国用好每一笔投资，“社会还有很多需求的方面，再加上国际形势的变化，这都不允许我们在规划的时候不精打细算”。

2021年两会政府工作报告提出，“中央本级支出继续安排负增长，进一步大幅压减非急需非刚性支出”，“确保基本民生支出只增不减”等要求。

在左大杰看来，“变档”出现的原因可以从内因和外因两个方面解释，外因上，中国疫情防控取得举世瞩目成绩，经济复苏超预期，以铁路基建投资“六保”“六稳“的动机不再迫切。

内因上则包括三个方面，一是铁路基建需求可能已经越过峰值，从国铁集团而言，筹资能力与债务风险防控以及可持续发展约束了铁路投资规模；二是根据此前的相关文件，城际铁路和市郊铁路主要由地方出资，而国铁集团现在重点是川藏铁路、西部陆海新通道、京津冀等重点区域或重点线路。例如，2020年底，京津冀铁路有限公司还由原来地方控股变为国铁集团控股。

“第三是2020年疫情严重影响国铁集团客运收入，国铁集团财务审计报告可能不太好看，”左大杰提及。

在赵坚看来，新发展理念下，政策更加清晰的认识到铁路债务的风险。赵坚曾在多篇文章中提及高铁债务“灰犀牛”。

上述《意见》多次提及铁路负债的问题，要求“妥善处理存量债务，严格控制新增债务”。王杨堃的解读中则提到，铁路发展积累的较大规模债务也对国家经济安全构成一定的风险。

国铁集团是中国铁路建设的主体，承担了绝大多数铁路的投资，也因此负担了巨大的债务。

据国铁集团财务审计报告，截至2020年第三季度，国铁集团负债已经达到5.57万亿元，资产负债率为65.88%，与2014年65.52%相比略有增加。

据国资委资料，到2020年末，中央企业平均资产负债率是64.5%，同比下降了0.5个百分点，圆满完成3年降低2个百分点的目标。其中，带息负债比率是37.7%，同比下降0.6个百分点，负债结构明显改善，偿债能力有所增强，守住了不发生债券违约风险的底线。

左大杰认为，与其他央企相比，铁路资产负债率高出1.5个百分点，且与其他央企资产负债率“圆满完成3年降低2个百分点的目标”相比，铁路资产负债率不降反增，债务风险防控和可持续发展难度加大。

中国国际工程咨询有限公司交通业务部陈孟乔的《坚持问题导向和目标导向 科学推进新时期铁路规划建设》一文是发改委发布的三篇解读中的一篇，文章中提出当前和今后一段时期仍然处于铁路建设高位期、还本付息高峰期、运输市场培育期“三期”叠加的状态。

左大杰表示，“十四五”是国铁本息偿付高峰期，与2016年9月国家发展改革委《关于中国铁路总公司发行中国铁路建设债券核准的批复》有关，该批复同意发行中国铁路建设债券3000亿元（在此之前中国铁路建设债券存量规模有限）。此后，中国铁路建设债券规模不断增加，2017、2018、2019年三年，原中国铁路总公司每年均经发改委核准批复发行3000亿的铁路建设债券，其中2000亿用来进行铁路建设项目和装备购置，其余部分用于债务结构调整，而2020年注册的铁路债券金额为2100亿，其中700亿用于铁路项目建设，1400亿用于债务结构调整。这些债券多为5年期，2021年是2016年后第5年，进入还本付息高峰期。

改革

进一步合理铁路规划是铁路债务控制的源头，政策按照“开源节流”的思路在运价体系、投资体制、投资主体方面也做出了一系列要求。

在上述研讨会中，郑剑表示“十四五”时期铁路建设投资由中央投入为主逐渐转变为中央地方并重，同时提出国铁集团不再是委托建设运营的唯一选择。

孙章认为目前推动地方加大对铁路的投资需要给予地方更大的自主权。“过去铁路讲求‘高大半’，高度统一、大联动机、半军事化管理，地方在其中话语权较弱。现在，我们需要深化改革，在成立合资公司后，需要让地方有话语权”，孙章说。

《意见》中也要求城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路及铁路专用线以有关地方和企业出资为主，项目业主可自主选择建设运营方式。中国国家铁路集团有限公司要为项目业主办理与国家铁路接轨手续提供便利条件，及时开展评估论证，在开工前办完接轨手续。“‘铁路建设投资由中央投入为主，逐步转向中央和地方并重’对缓解国铁债务具有重要意义，但是，必须注意到这种模式可能导致地方政府债务增加。部分省级地方为主出资的高速铁路建设规模多达数千公里，这个规模与德、法等铁路强国的高速铁路路网规模大体相当，这些地方政府对本省铁路的财政支持可能远远达不到德、法等国家对铁路的支持。如果不进一步深化铁路管理体制改革，未来地方铁投公司的资产负债率可能接近甚至超过国铁集团资产负债率。届时，地方铁投公司的债务风险防控与可持续发展又将成为一个棘手的难题”，左大杰表示。

左大杰研究铁路网运关系已经有7年的时间，他观察到目前政策的方向正在为一些更深度的改革提供了契机。

左大杰表示，铁路投融资改革在一定程度上出现了“政府失灵”“市场失效”现象，与铁路行业资金需求规模巨大的特点密切相关。从投资的角度，由于网运合一、高度融合的铁路管理体制，规模较小的各类资本（含地方国资）与铁路建设运营动辄上百亿、上千亿的资金需求难以适应，这种不适应是投融资体制难以突破的体制性障碍。在网运合一、高度融合体制下，路网的垄断性、公益性与运营的竞争性、商业性相互交织、相互掣肘，难以各得其所。最终，导致铁路投融资领域改革难以推进。“你有2个亿，在铁路上只能修一公里高铁或者买一组动车组，这能开展什么业务？但是在公路上，你能用2个亿经营一家非常好的零担物流企业”，左大杰举例。

左大杰认为，未来，国有资本可以更集中配置于路网这种垄断性、公益性领域，而把运营领域作为竞争性、商业性领域实现市场化改革。“政策层也多次提到需要‘提高自然垄断行业基础设施供给质量，严格监管自然垄断环节，加快实现竞争性环节市场化’，‘深化铁路行业改革，促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争’，在铁路领域什么是自然垄断环节，什么是竞争性环节，可能需要进一步厘清”，左大杰说。

在左大杰看来，2000年前后推进的铁路网运分开改革最终以失败告终，这与当时铁路系统所处的内外部环境密切相关，但不应成为现在刻意回避网运关系调整的理由。在十八届三中全会以后，电信、电力、油气等领域均按照国家要求实现了“网运分开”或“网业分开”，独有铁路领域未有明显动作。“以‘路网宜统、运营宜分，统分结合、网运分开’为主要特点的铁路网运关系调整已经到了一个筹划的节点”，左大杰说。

原因在于：一是铁路发展水平大幅提高，具有了网运分开的物质基础，这是内因。外因主要包括两个方面一是经济社会发展水平大幅提高，国有资本与国有企业空前壮大，整个资本市场更加完善成熟，铁路改革发展所需的市场条件已经完全具备，这是外因。二是随着中央要求“加快推进中国铁路总公司股份制改造”、“促进铁路运输业务市场主体多元化“等改革措施逐步落实，提供了顶层设计的政策基础。“以铁路网运关系调整为核心的改革，可能已经到了一个需要认真讨论的阶段。它将打破铁路投融资体制改革遇到的玻璃门，并成为化解铁路债务风险的有效措施”，左大杰表示。